关于全市“23.7”极端强降雨灾后恢复重建关键问题及对策研究报告

0．引言

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，灾害损失重。多项研究表明，近年来极端气候灾害的频率和强度正在全球范围内上升，颠覆传统认知的极端天气事件频繁发生，水旱灾害趋多趋频趋强趋广，极端性、反常性、复杂性、不确定性显著增强。

近年来，极端天气引发的气象灾害增多，全国多地发生过极端暴雨灾害：2012年xx发生“7.21”极端暴雨；2021年7月，河南、xx等中部地区遭遇了极为罕见的持续性暴雨，郑州、安阳等多个城市发生“7·20”洪涝灾害。2023年7月底至8月初，京津冀地区遭遇连续5天极端强降雨，海河流域发生60年来最大流域性特大洪水，松花江流域部分支流发生超实测记录洪水。

为了提高极端情况风险预见和处置能力，加快构建安全可靠的水旱灾害防御体系，灾害发生后，国家要求开展灾后恢复重建规划研究，全力提高城市防灾抗灾能力。本文主要通过深入分析“23·7”特大洪涝灾害中暴露出的xx市防洪体系存在的关键问题，以流域为单元，进行灾害及防洪能力评估，完善各流域整体防洪体系，提高各项基础设施防洪能力，以保障城市有效应对水旱灾害“黑天鹅”“灰犀牛”事件，切实筑牢保障人民群众生命财产的安全防线。

1．xx市“23·7”极端强降雨及洪水防御

1．1洪水灾害

受台风“杜苏芮”影响，2023年7月29日至8月2日，xx市遭遇了历史罕见的极端暴雨洪水，引发流域性特大洪涝灾害，降雨过程持续83h，全市平均降雨量331mm，达到常年全年降雨量的60%，其中房山区平均降雨量627mm，门头沟区平均降雨量565mm，昌平区平均降雨量334mm。

暴雨中心位于大清河流域北部、永定河流域西南部，大清河、永定河流域发生编号洪水，西部山区基础设施破坏严重、损失重大，给经济社会发展和人民群众生命财产造成重大损失。此次特大暴雨导致山洪、泥石流、城市内涝等灾害齐发并发。全市多条河道发生洪涝水过程，水利工程、供水排水设施受到较大冲击，损失严重。水库附属设施、河道堤防及岸坡、数座闸门附属设施、水文测站、监测设施等水利工程及设施在洪水过程中不同程度受损；大量城乡供水厂站设施、污水处理厂站设施及供排水管线也因标准偏低受淹受损，致使供排水停运或受到影响。

1．2洪水防御

“23·7”极端强降雨境内降水总量是2012年“7·21”降水总量的1.9倍。xx市河流均出现不同程度洪水过程，永定河、大石河、拒马河等多个流域干支流同时发生历史性特大洪水，北运河、潮白河也出现中等量级洪水。永定河卢沟桥洪峰流量重现期超50年一遇，是1925年以来最大洪水。大石河漫水河站洪峰流量重现期超200年一遇，是有历史资料以来第一位。拒马河张坊站洪峰流量重现期超30年一遇，是有历史资料以来的第二位。

降雨洪水期间，xx市五大流域已建上游水库起到了拦洪削峰作用，全市25座水库超汛限水位运行，拦蓄洪水4亿多m3，有效发挥了削峰拦洪作用。其中：

（1）永定河流域的官厅、斋堂、大宁、滞洪水库拦蓄上游洪水，削峰泄洪，官厅水库拦蓄了永定河上游境外全部来水7221万m3，削峰率100%；斋堂水库拦蓄了支流清水河上游洪水7400万m3，洪水削峰率大于87%；永定河大宁水库、滞洪水库也启用拦蓄洪水共7500万m3。（2）大清河流域的崇青水库入库洪峰达到3068m3/s，水库拦洪削峰率达到89%，天开水库入库洪峰210m3/s，水库拦洪削峰率达到66.7%。（3）潮白河流域的大型水库密云水库拦蓄洪水1.25亿m3，入库最大洪峰流量2170m3/s；怀柔水库拦蓄了怀河上游洪水5869万m3，削峰率60%。大水峪、西水峪、沙峪口水库都拦蓄了洪水。（4）北运河流域的十三陵水库拦蓄洪水2350万m3，入库最大洪峰流量320m3/s。各流域主要水库拦蓄洪水情况如表1所列。

为有效削减永定河山峡段下泄洪峰，三家店拦河闸提前预泄，腾出调蓄库容，受上游雨水汇流及官厅山峡来水影响，水位持续上涨，根据上游来水情况，研判泄洪方案，逐级调整拦河闸泄洪流量，最大泄洪流量达到3750m³/s。

本次洪水期间，中心城区按照“西蓄东排、南北分洪”的调度原则，西蓄工程蓄滞洪水473万m³，突破历史最高水位；昆明湖、玉渊潭湖拦蓄雨洪129万m³。南分洪开启分洪道闸向凉水河分洪，泄洪592万m³，减轻中心城区及城市副中心防洪压力。北分洪向清河分洪189万m3，向坝河分洪86万m3。为了拦蓄洪水，应急扒口启用了尚未完全建成的白羊城、南口、东沙河蓄滞洪区。打通了洪水蓄滞通道，消减了下泄洪峰。

2．灾后重建规划思路与目标

2．1规划思路

灾后恢复重建规划全面贯彻落实习近平总书记关于防汛救灾工作的重要指示精神，统筹发展与安全、恢复重建与能力提升，将水毁工程重建与韧性城市建设、人居环境改善、“平急两用”设施建设等有机结合起来，以流域为单元，按照点线面结合的思路，统筹上下游、左右岸、干支流，全流域系统治理，完善以水库、河道及堤防、蓄滞洪区为主要组成的流域防洪工程体系，综合考虑近中远期，科学、系统、全面谋划恢复重建方案。

2．2规划目标

规划利用一年左右时间，全力恢复重建受灾区受损的水利工程和供排水等基础设施，基本达到灾前标准和功能，保障人民群众尽快恢复正常生产生活秩序，确保下年度汛安全。利用3年左右时间，全面完成灾后恢复重建任务，灾区防灾减灾能力显著提升。同时，完善全市重要流域防洪工程体系和非工程体系，保障中心城区、城市副中心、新城和重点功能区防洪安全。长远立足京津冀协同发展，科学系统谋划洪涝灾害防御治本之策。以流域为单元，构建完善由河道及堤防、水库、蓄滞洪区组成的防洪工程体系，高质量增强流域整体防洪保障能力，确保长治久安[2]。

3．关键问题分析

3．1流域防洪体系尚不完善

全市五大流域防洪工程体系在极端暴雨洪水应对中发挥了重要作用：上游大中型水库拦蓄洪水下泄；中游依靠骨干河道堤防拦挡洪水，确保洪水安全下泄，同时保障了城区防洪安全；部分蓄滞洪区分蓄洪水，减轻了下游河道洪水压力。但是，巨大的灾害损失也同时暴露出重要流域防洪及应急保障体系尚存在的薄弱环节。五大流域中，仅潮白河、蓟运河（境内为泃河）两个流域基本形成较完善的“上蓄、中疏、下排，有效治洪”的防洪工程体系，永定河、大清河、北运河三大流域防洪体系尚不完善，上游部分流域缺乏控制性工程，山区洪水不加控制下泄，直接冲击下游平原区。

3．1.1永定河流域

永定河主要承泄上游外来洪水和境内山洪，境内流域面积3168km2，其中山区面积占78%。永定河山峡段1600km2的山区洪水缺乏控制性工程，洪水下泄直冲平原区，威胁xx中心城的安全。

永定河流域现状防洪体系基本可防御100年一遇洪水，中上游通过官厅水库拦蓄境外洪水，通过斋堂水库拦蓄山峡区间部分支流洪水，通过卢沟桥分洪枢纽工程及小清河分洪区分泄永定河洪水入大宁、滞洪水库和大清河流域的小清河分洪区，减轻永定河干流河道压力。永定河干流左右堤防为一级堤防，可拦挡100年一遇洪水下泄，左堤部分段堤防可抵御更高级别洪水，但是存在堤防不连续、部分段沉降超高不足，且安全防御长度不够等问题。

根据《xx市防洪排涝规划》[3]，中心城防洪标准为200年一遇，永定河现状防洪体系不能有效保障中心城防洪安全，目前，仅靠永定河左堤拦挡高标准洪水，中心城及下游大兴国际机场存在较大安全风险。

3．1.2大清河流域

大清河流域xx境内河流主要包括拒马河及大石河、小清河，主要承泄上游外来洪水和境内山洪，境内流域面积2140km2，山区流域面积1410km2，占66%，其中，拒马河流域面积364km2，大石河流域面积1243km2，小清河流域面积395km2。大清河流域内山区水库控制的流域面积仅占21%，境内外近80%山区流域洪水不加控制直接下泄冲击房山区及河北平原区。

大清河流域现状防洪体系中上游仅有崇青（总库容0.26亿m3）、天开（总库容0.15亿m3）、牛口峪（总库容0.1亿m3）3座总库容0.5亿m3，防洪库容0.3亿m3的中型水库控制拦蓄山区洪水，利用小清河分洪区蓄滞区域洪涝水，利用拒马河、大石河、小清河三大河流行泄洪水，拒马河平原段河道行洪能力基本为10年一遇，大石河为20年一遇、小清河为50年一遇。

规划房山区新城3个组团防洪标准均为50年一遇，流域防洪体系不能保障其防洪安全，房山新城面临较大洪水威胁。本次极端降雨洪水中拒马河、大石河、小清河均发生超过现状行洪能力的洪水，造成较大洪水淹没损失和灾害。

3．1.3北运河流域

北运河流域位于永定河、潮白河冲洪积扇上，是全市平原区面积最大、城市化程度最高的一个流域，中心城、城市副中心、首都机场、以及昌平、顺义新城都位于该流域。流域山区洪水控制率仅为45%，上游洪水缺乏控制性工程，洪水下泄对部分区域造成较大冲击。北运河流域现状防洪体系上游北部依靠十三陵（总库容0.73亿m3）、桃峪口（总库容0.1亿m3）2座中型水库拦蓄控制山区洪水，中下游利用已建的温榆河公园（在建）、西郊雨洪工程、宋庄等蓄滞洪（涝）区控制干支流下泄洪涝水，减轻下游压力。中心城区通过清河、坝河、通惠河、凉水河四条河道排泄城区涝水入北运河干流，北运河干流利用堤防抵御穿城而过的洪水，利用北运河榆林庄闸以下宽阔滩地槽蓄洪水、削减洪峰，满足出境流量控泄要求。

流域防洪体系上游规划的西峰山、钻子岭两座中型水库未建，导致上游洪水不加控制下泄，中下游河道压力较大，昌平新城、未来科学城、城市副中心存在较大洪水威胁。

3．2重要保护对象防洪标准不高

防洪保护对象指受洪水威胁需要进行防洪保护的对象，一般包括城镇、工矿企业、交通、电力、通信、文物等设施。保护对象一般根据其经济、社会、政治、环境等因素确定其重要性，xx市中心城、新城、机场、开发区、科学城等均为重要保护对象。

城市防洪标准是是城市防洪体系的综合抗洪能力的体现，国内城市洪标准普遍采用洪水重现期或洪水发生的频率表示，国外有些国家采用水文气象法计算设计洪水，或用可能最大洪水来表示。此外，还有采用历史上实际发生的某场大洪水作为城市防洪标准的。

国家标准《防洪标准》（GB50201—2014）明确规定[4]，城市防洪标准的确定应根据城市政治、经济地位重要性、常住人口或当量经济规模等指标，特别重要的城市防洪标准应该大于等于200年一遇，重要城市为200~100年一遇，比较重要城市为100~50年一遇。民用机场根据重要程度和飞行区划分其等级和防洪标准，特别重要的国际机场防洪标准应大于等于100年一遇，防洪等级为I等、年旅客吞吐量大于或等于1000万人次的民用运输机场，还应按300年一遇的防洪标准进行校核。此外，民用机场的防洪标准不应低于所在城市的防洪标准。

城市防洪标准是城市防洪规划、设计、施工和运行管理的重要依据，防洪标准的高低决定了人民生命财产的安全程度[5]。防洪标准定的越高，城市越安全，防洪效益也越高，但所需的工程投资就越大。因此，确定防洪标准不仅是安全、技术性问题，还是包含政治、经济等社会因素在内的综合性政策问题，应在规范规定的范围内合理确定[6]。对社会经济地位重要，受灾后损失和影响巨大，应选用较高的防洪标准。目前，全市城市及机场防洪标准均取国家标准规范要求的下限，如xx市中心城区防洪标准为200年一遇、城市副中心为100年一遇，新城为50~100年一遇，首都机场、大兴国际机场防洪标准为100年一遇。

据资料显示[7]，美国一般城市防洪标准为100~500年一遇，英国伦敦的防洪标准为1000年一遇，日本东京、大阪的防洪标准为200年一遇（另加3m高的防浪墙），澳大利亚城市的防洪标准一般为150年一遇。

考虑政治、社会、经济综合发展，同时依据国家规范、国外大都市防洪标准确定情况，xx市中心城及城市副中心、大兴国际机场防洪标准取值均偏低。另外，由于现状防洪体系不完善、防洪工程不达标，现状中心城区、城市副中心、新城防洪标准也比较低，中心城防洪标准仅为100~200年一遇，城市副中心现状防洪标准为20~50年一遇，大兴国际机场现状防洪标准为100年一遇。

3．3蓄滞洪区建设推进缓慢

蓄滞洪区是流域防洪体系的重要组成，是防洪安全保障的“底牌”。xx市蓄滞洪区分两类，一类是解决流域性超额大洪水的国家级蓄滞洪区，一类是解决流域范围内河道超额洪涝水的市区级蓄滞洪涝区。

xx市国家级蓄滞洪区有1处，即小清河分洪区。小清河分洪区是永定河流域和大清河流域重要防洪工程，更是保障首都安全的“法宝”。其分洪运用标准为100年一遇（永定河100年，小清河50年），分洪区内设施、安全区标准与运用标准一致。目前，作为国家级蓄滞洪区，小清河分洪区内安全区围堤及安全设施仍不健全，洪水下泄通道及淹没范围、淹没风险目前尚未设置标志。

市区级蓄滞洪区建设推进缓慢，主要是规划用地性质和范围不明确，现状用地与其规划功能不匹配，规划蓄滞洪涝区一般位于沿河绿地等非建设用地内，这些地属性复杂，部分属于村庄集体用地，部分规划为复合绿地，还有目前为小区景观湖泊或数十年租售给高尔夫球场等商业用地[8]。在“23·7”极端强降雨中，北运河流域的南口、白羊城沟两处规划蓄滞洪区因未建设进退水设施，被迫扒口方式启用，起到了很好的蓄滞洪作用，但其启用方式削峰时机不佳，同时伴随安全风险，下一步需按照蓄滞洪区实施方案，全流域从上游往下游、先干流后支流，逐级推进建设，全面提高流域及重要保护对象防洪安全。