经过30多年的发展，高速公路建设已经由政府主导建管养一体化，逐渐发展为政府主管规划、企业负责建设管理和运营养护。2023年11月3日，国务院印发了《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》。（以下称新机制），新机制出台后，结合当前经济发展的需要，高速公路项目作为特许经营的重要类别，从国家层面受到很高的重视。如何在高速公路建设发展中落实新机制，是全行业面临的主要难题；如何在当前形势下，更好地利用新机制打开高速公路建设发展的新局面，需要深入分析当前的形势和发展面临的困难，探讨一种全新的发展局面。

一、当前面临的形势

高速公路建设当前面临的主要形势：一是建设投资回收期超长。当前高速公路建设成本畸高，与90年代相比上涨超过10倍，而收费标准相对较低。按照理论车流量，投资回收期超过法律允许的25年最长期限,而实际车流量与理论车流量尚有较大差距。二是前期工作机制推进不顺、进展缓慢。前期工作理论上的推进主体与实际推进主体不一致，存在角色不匹配现象，受政策影响，实际推进主体的职责无法明确，影响进展速度。三是建设实施模式不清晰。在当前政策环境下，新建项目普遍存在经济评价不高、投资回报率过低、回收期过长、没有投资吸引力等现象。改扩建项目特许经营者是否重新选择面临两难抉择，由原经营管理单位直接作为特许经营者存在法律和政策障碍，重新选择特许经营者又面临新旧经营者不一致的现实风险。