守住“两条底线”助力乡村振兴  

—深入学习2022年中央一号文件课件  

《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（即2022年中央一号文件），是21世纪以来第19个指导“三农”工作的中央一号文件，也是1982年以来第24个涉农中央一号文件。2022年中央一号文件的主要内容可以概括为“两条底线、三项重点、一个保障”。“两条底线”是“牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线”；“三项重点”是“扎实有序做好乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作”；“一个保障”是“加大政策保障和体制机制创新力度”。本文将重点对“两条底线”进行讨论，同时解读“三项重点”的年度工作和“一个保障”的制度效能。  

守好粮食安全底线，推进食物安全、保障食物主权  

食为政首，粮安天下。粮食安全始终是国家安全的重要基础。保证粮食安全，是应对一切风险挑战、实现稳中求进、推动高质量发展的必要举措。端稳中国碗，装满中国粮，是我国长期的政策主张，但在中央一号文件中将其强调为“底线”，还是第一次。应该说，“两条底线”是为了保障国家近中远期战略目标不发生相应的系统性风险而提出的。2021年底的中央农村工作会议也强调，“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，饭碗主要装中国粮”。经过多年的努力，中国粮食持续丰收，粮食产量连续7年稳定在1.3万亿斤以上。到2021年底，中国粮食产量实现“十八连丰”，粮食储备远高于其他发展中国家。这充分表明，中国粮食的数量安全已有了充分保障，中国人完全有能力、有信心主要依靠自己端牢我们的饭碗。但同时我们也要意识到，从“吃饱”到“吃好”、从米油面到肉蛋奶，中国人的消费结构在不断升级，食物需求仍然呈刚性增长态势，结构性矛盾不断凸显，紧平衡的格局短期内难以改变，资源环境的约束也在不断加剧。由此，如果狭隘地将粮食安全当作主粮安全、数量安全，那么我们的底线就有可能失守。为了守住粮食安全底线，就要与国际标准接轨，回应国际上早已兴起的食物安全和食物主权话语，树立起“大食物观”，从更好满足人民美好生活需要出发，掌握人民群众食物结构变化趋势。食物安全是狭义的粮食安全的升级版，至少包括了数量安全、质量安全和权利安全。食物主权更加强调国家主权、人民主权和自然主权的多层次保障。  

1994年美国农业和环境问题专家莱斯特·布朗曾提出“谁来养活中国”的诘问，让中国的粮食安全问题成为全球话题。如今，21世纪已经过去了五分之一，“谁来养活中国”的命题已经演化成为“谁来养活21世纪的中国”的新命题。实际上，在新冠肺炎疫情、去全球化、地区冲突的三重冲击下，新一轮全球食物危机已经到来，中国要做好长期性、战略性预备。一方面，经过多年努力，中国粮食安全问题已经实现了由“吃不饱”到“吃得饱”、由“吃得饱”到“吃得好”的历史性转变。但“吃得健康”“吃得稳定”的食物安全问题，依然持续挑战着中国人。面向整个21世纪，即便充足的食物供应为中国发展奇迹奠定了坚实的物质基础，但保障食物安全的现实压力丝毫未减。在人口峰值、食物消费升级以及老龄化的持续压力下，如下挑战一直存在：大豆、玉米等饲料用粮进口依赖度较高，种业发展存在技术“卡脖子”现象，食品安全社会共治体系不够完善，工业化食物生产的负面环境影响还在持续。一系列相互交织的食物治理困境不断涌现，仅从单一的粮食生产视角，已不足以体现食物安全在国家治理现代化过程中的基础逻辑与特殊价值，故此，需要引入食物安全、食物主权等食物治理新视角。另一方面，在维护国际多边贸易体系的进程中，中国已逐渐走向世界舞台中央、逐渐由“配角”变为“主角”，这需要中国主动承担起食物治理的国际责任。长期以来，在新自由主义推崇的食物价值链全球化进程中，食物的工业化、市场化和金融化不可避免地引发全球食物治理危机。加之气候变化、去全球化、新冠肺炎疫情和地区冲突的影响，治理危机被迅速放大，许多发展中国家和贫困人群甚至连基本的食物权利都难以保障。因此，站在重要历史关口，为了实现第二个百年奋斗目标，必须将食物主权引入到中国的政策视野中，以保障更长久、更全面、更可持续的食物安全。  

食物主权的内涵主要包括三个层面：宏观层面的国家主权、微观层面的人民主权、基础层面的自然主权。据此，中国应发挥新型举国体制优势，完善国家食物主权体系顶层设计，以“提升自主性，实现去依附”为方向，以国家主导、人民主体、社会共治为基本内涵，通过发挥协同创新优势，压实食物主权体系建设的主体责任。立足国家长远发展的战略需求，中国需要建立起以国家为主导、以粮食安全（数量安全）为基础、以食物安全（加入质量安全和可持续性）为保障、以食物主权（权利安全）为目标的食物主权体系，筑牢中国食物安全之基。此外，我们对食物安全的讨论要做到“两个必须”。一是必须以人民为中心，主动回应由“吃得饱”到“吃得好”“吃得健康”的新需求。二是必须具备全球视野，积极回应全球对中国发展的关切。国际上对于食物安全的理解一直处在快速迭代之中，早期对食物安全的定义侧重于全球和国家层面的食物供应总量。随着时间的推移，这一概念不断演变和拓展，一系列与食物有关的问题被纳入其中，力求反映食物作用的综合性和复杂性。而“食物主权”观念的兴起，更让人们认识到国家主权、人民主权和自然主权必须牢牢结合，才能保障人民“吃得健康”“吃得稳定”。  

守住不发生规模性返贫底线，推动脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接  

胜非其难也，持之者其难也。在建党百年之际打赢脱贫攻坚战，我们创造了人类减贫史上的中国奇迹。然而要实现稳定脱贫、不再返贫，不仅需要攻坚战，更需要持久战。目前我们只是消除了绝对贫困，实现了“一达标两不愁三保障”。以此为基础，还需要持续推动“志智制立体扶贫”，增强贫困人口和贫困地区的自我发展能力，以不断完善的社会扶贫网降低各类风险的冲击。具体而言，就是要做到提升内生动力（提志）、提升自身能力（提智）和提升制度环境（提制）三者的有机结合，以“志智双提”为基础，以“志智制综合提升”为主要手段，将脱贫攻坚的阵地战引向共同富裕的持久战。在进行脱贫攻坚战、消除绝对贫困时期，我们提出“扶贫先扶志”“扶贫必扶智”的“志智双扶”。在防止返贫和全面推进乡村振兴阶段，我们提出需要在“志智制立体扶贫”上下功夫。“提志”就是提升思想、提升观念、提升信心，帮助已经脱贫、但依然处在贫困线边缘的群众提升斗志和勇气。“提智”就是提升知识、提升技术、开阔思路，帮助处在贫困线边缘的群众提升生产发展、生活富裕的能力和素质。“提制”就是为防止返贫提供制度保障。  

防止返贫要“提志”：贫困并不可怕，可怕的是没有脱贫后致富的想法和决心。长期的输血式扶贫以及摆脱贫困的艰难险阻，使得一些原来处于深度贫困状态的群众虽已脱贫，但仍心存“拦路虎”，缺乏追求美好生活的信心和斗志。已经脱贫的群众若还存在“等靠要”“靠着墙根晒太阳，等着政府送小康”等思想观念，必然会面临返贫风险。内在改变的驱动力不足，外在的一切帮扶都无济于事。只有唤醒群众的改变意愿，才能化被动为主动，由被动的政府扶贫转变为主动的群众脱贫，进而进一步迈向共同富裕。防止返贫要“提志”，就是要始终坚持鼓励劳动、鼓励就业、鼓励靠自己的努力改变命运。因此，需要持续采取各类政策措施提升易返贫人群的志气，更多采用生产奖补、劳务补助、以工代赈等机制，教育和引导广大群众用自己的辛勤劳动实现生活富裕。  

防止返贫要“提智”：为什么有些脱贫人口容易返贫？这需要从深度贫困人口为什么陷入贫困陷阱找答案。致贫原因主要有如下四个依次递进的层次：一是没有劳动能力，导致无业可扶、无力脱贫，如因病致贫。二是没有脱贫意愿，以“穷开心”“知足常乐”等思想自我安慰。三是有劳动能力、有脱贫意愿，但缺乏谋生技能，这属于能力制约型贫困。由于受教育程度较低，缺乏知识更新和获取的能力，或者没有接受相应的职业技能培训，贫困人群缺乏专门知识、没有专有性人力资本，无法在竞争性的经济活动中获取收益。四是有劳动能力、脱贫意愿和一定技能，但深受环境条件制约，这属于资源匮乏型贫困。由于生活在自然条件恶劣、环境资源匮乏的地区，形成了从属于连片贫困区、贫困县和贫困村的大规模贫困人群。针对以上四类原因致贫的脱贫人群，要防止他们返贫，就要采取有针对性的措施。对于第一类脱贫人群，仍需要加强持续监测和救济，社会政策要托底，托底要托实。第二类脱贫人群则需要“提志”，提升其改变命运的勇气和志向。第三类脱贫人群需要“提智”，提升其脱贫致富的能力。第四类脱贫人群需要在前述三者的基础上，进一步“提制”。当然，在实际工作中，致贫原因往往是多元的、复合的，深度贫困人群可能既没有脱离贫困的想法和勇气，也缺乏脱离贫困的技能和手段，同时又受制于环境封闭、资源匮乏、信息闭塞等外部因素。因此，只有通过智力扶贫、智力致富，帮助脆弱的脱贫人群提升能力，才能让他们助人自助、渡人自渡，实现可持续发展和永久脱贫。