讲稿：红头公文处理工作的有关问题

一、公文的概念

公文是社会政治集团表达意志的文书。新的《党政机关公文处理条例》第一章第三条明确规定：“党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。”党和政府机关实施领导职能，有多种方式和手段，如召开会议、媒体舆论、调查研究、现场办公、直接指挥等等，但最普遍、最简便、最有效、最常用、最规范的是发布公文。公文在党委、政府机关工作中起着承上启下、综合全局、协调各方、承内联外的中枢作用。从公文来往中可以明显看出一个地方、部门的工作水平，可以影响到对一个地方、一个部门、班子能力及其他方面的评价，更重要的是影响到党和国家的方针政策能否及时准确传达贯彻和有效地执行。所以说，公文处理工作是整个机关工作的重要枢纽，具有不可替代的重要作用。

公文涉及的内容非常广泛，也非常复杂。我们主要介绍一下红头公文（即常说的文件）的种类、特性、行文规则和办公室日常办文涉及的问题、需要注意的事项。

二、公文的种类

1.公文的起源。公文可以说历史悠久、源远流长。我国从汉代到清代，公文名目繁多，上行文有呈、章、表、奏、状等，平行文有刺、咨、照会等，下行文有制、诏、敕、令、谕、旨等。辛亥革命废除了旧公文，1934年国民政府颁布了新公文程式。新中国成立后，先后9次对党政公文处理作出规定，特别是2012年4月16日中共中央办公厅、国务院办公厅以中办发【2012】14号联合下发了《党政机关公文处理条例》（以下称新条例），自2012年7月1日施行，结束了党委、政府两大系统公文各有规定、相互分离两张皮的局面，从此实现了建国以来党的机关和国家机关公文处理的统一，有力推进了公文工作的科学化、制度化、规范化。

2.公文种类。对公文文种可以作广义的理解和狭义的理解。狭义上的文种，特指新条例规定的党的各级机关使用的15个文种【两决（决议、决定）、两公（公报、公告）、三通（通告、通知、通报）、两（意）见（议案）、命令、报告、请示、批复、纪要、函、）是我们实际工作中常用的重要文种。】

（1）决议。适用于会议讨论通过的重大决策事项。

（2）决定。适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。

（3）命令（令）。适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员。

（4）公报。适用于公布重要决定或者重大事项。

（5）公告。适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。

（6）通告。适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。

（7）意见。适用于对重要问题提出见解和处理办法。

（8）通知。适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。

（9）通报。适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。

（10）报告。适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问。

（11）请示。适用于向上级机关请求指示、批准。

（12）批复。适用于答复下级机关请示事项。

（13）议案。适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项。

（14）函。适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。

（15）纪要。适用于记载会议主要情况和议定事项。

三、公文的特性

公文有特定的制发主体、特定的读者、特定的内容、特定的格式、特定的语言。主要特性有6种：⑴政治性。作为党和国家的运转工具，其内容、服务对象都带有鲜明的政治特色；⑵法定性。即公文只能由各种法定的社会组织制发，包括政治组织、经济组织、军事组织、司法组织等，是制发公文的主体，除此之外其他任何组织和个人都无权制发公文，否则，根据我国《刑法》的规定，将受到法律制裁。⑶政策性。公文带有明显的权威色彩和很强的约束力，经常体现为一定的方针政策、规定，指导工作和日常生活；⑷时效性。任何一份文件都有一定的时效，所有文件都以“成文日期”作为生效时间。文件时效的丧失，有两种情况：一是明确宣布被某一新的文件代替，从新的文件产生之日起，原某一旧文件的时效性即行停止，二是随着客观形势的变化，有些文件的时效自然地被终止。⑸程式性。其写作方法、格式和用语在长期工作实践中逐步形成一种固定的程式和要求；⑹专任性。党政机关公文政治性、政策性、法规性、业务性很强，新条例规定，党政公文必须由指定专人进行，正是这种撰写的专任性和传递的严密性，才保证公文能准确地履行表述政治集团意志的职能。公文的上述特性，决定了公文以下这8各方面作用：规范作用、计划作用、组织作用、协调作用、控制作用、宣传作用、联系作用、记载和凭证作用。

四、行文规则及审核方面需要注意的问题

按照规定，在公文审批和发印前，要由专职人员对公文进行审核、校正、修改、加工和核对。这是公文处理过程中一个不可缺少的重要环节，是公文处理的一道工序，也是办公室的一项很重要任务。不少问题是在审核中发现和订正的，不经过认真审核的公文的不可能成为“精品”。因为公文代表着一级党委、政府的声音和形象，所以，审核工作必须严肃认真、一丝不苟地进行。

按照《党政机关公文处理条例》、《xx省人民政府公文形式和格式细则》、《xx市人民政府请示报告处理办法》和《xx市人民政府办公室关于进一步规范公文上报工作的通知》要求，结合秘书科办文工作实践，在日常工作中，我们重点遵循了“四项原则”，使用“五种方法”，把好“十个关口”。

第一，要遵循“四项原则”：

（1）依据原则【最高依据—党的政策和国家相关法律法规，也就是说上行下效，上级有这个文件要求，下级才能发这个文件；基本依据—行文机关的意图（就是准备做什么工作，对政府工作有什么意义，力求达到的效果）和报文部门出具的意见。按照上级要求，部门需要发文，应起草代拟稿，因为部门最熟悉本部门的方针、政策和具体业务，政府办公室只是审核的文字、法规、格式及行文依据；参照依据—本机关过去规定和有关部门的相关规定。】

（2）质量原则（对已起草的公文进行“质量检验”，横挑鼻子竖挑眼，不达标准不出手，务求成为精品。）

（3）效率原则（缩短校核时间，急事急办、特事特办）。

（4）精简原则（少发文，发短文）。

第二，要使用“五种方法”：

（1）讨论法。办文人员根据行文依据，认真讨论，按照《党政机关公文处理条例》要求，确定文种、审核内容、格式等。

（2）协调法。通过书面、电话、上门、请来等形式，就公文内容涉及的事项同有关部门进行协商。

（3）借助法。借助行家、各方面专家、专业人士和有关方面的力量，请他们协助审核。

（4）上交法。就是矛盾上交，请领导裁定，这不是实际上的上交矛盾，是在对领导负责。公文校核本身不是决策，是为领导决策所作的准备。审核人员只有提供情况、文字修改和参考意见权，决策权在行文机关。上交时要把矛盾摆清楚，情况说明白，对公文中存在的问题发出后可能出现的后果，新公文与以往公文的矛盾之处，有关部门的不同意见及理由，协调的情况，修改建议及理由等，都要有所交待。这样，领导才能及时地、正确地、果断地下决心。

（5）调查研究。就是办文人员，针对某一方面内容，深入实际进行调查研究、收集意见、核实情况。

第三，要把好“十个关口”：

一是要严把发文关。发文是开展工作的一种必不可少的手段，但公文过多过滥，不仅增加了各级领导的工作负担，也容易使执行者产生逆反心理，影响公文的权威性。现在中央八项规定中，实际上有四项要求改进文风，（如其中的第二项：要精简会议活动，切实改进会风，开短会、讲短话，力戒空话、套话；第三项更针对公文：要精简文件简报，切实改进文风，没有实质内容、可发可不发的文件、简报一律不发；第六项：要改进新闻报道，进一步压缩报道的数量、字数、时长；第七项：要严格文稿发表，除中央统一安排外，个人不公开出版著作、讲话单行本，不发贺信、贺电，不题词、题字。）

新的党政机关公文处理条例也对此进行要求，所以一要少发文，可发可不发的公文不发，重复的公文不发，该部门发的公文上级党政领导机关不发，不成熟的公文暂时不发，并尽量减少党政联合行文。当然，同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。如需党委、政府或党委、政府办公室联合向下行文，公文起草部门应将公文报送党委办公室，由其审核，再履行行文程序；如需联合向上行文，可同时报送党委、政府办公室，由党委、政府办公室按照程序办理。目前，政府办已与市委办公室达成一致意见，就是市委部门需要发文的，直接从市委办那边开始走程序，需要政府领导签署的，再走这边的程序；政府系统发文的，直接从政府这边走程序，需要市委领导签署的，再送交市委办走程序。

二要发短文。核文时，把一切与主题无关的内容、材料和论述删去。现在国际上通行领导人站着讲话，就是让人讲得少讲、短一些、精一些，不讲废话。中央多次作出规定，要求一般报告不超过2000字，综合报告不超过3000字，也应认真做到。

二是要严把政治关。政治性是机关公文的根本属性，是灵魂，是生命。因此，在核文中要始终把讲政治放在第一位，保证完整、准确体现各级党委的意图和工作重心，保证每一件公文在政治上不出任何偏差。想想，如果发文犯了政治性错误，不与上级保持一致，那后果大家可以想象。这一点，是至关重要的，不能越雷池一步。

三是要严把全局关。一件公文牵涉到全局，个人荣辱无所谓，党的事业重如山。办文人员要时刻关注大局，认真研究大局，准确把握大局，做到局部服从整体、微观服从宏观。对每一件公文都要从全国、全省、全市整个工作的大局中去考虑，去办理。核文既要从局部看是否合理可行，又要从是否有利于全局方面进行认真分析、论证。

四是要严把政策关。“政策和策略是党的生命，千万不可粗心大意。”党政机关公文的权威性就在于它的政策性，把好这个关口至关重要。首先，要注重公文与党和国家政策规定的一致性。不管哪一级，以哪种形式行文，都不能与党和国家的方针、政策相违背。这是行文的一个重要政治原则和组织纪律。其次，要注重政策纵向的连续性。政策相对稳定，有利于工作、利于发展。如果政策措施缺乏稳定性，连续性，人们就会担心，就会倒致短期行为。当然，不变是相对的，变是绝对的。形势发展这么快，新情况、新问题不断出现，政策也在变。核文时要进行必要的前后对照，政策内容有变化的，要标出来并明确说明。再次，要注重政策的相关性。发文一定要结合本地、本单位实际，制定的具体政策，千万不要越权，并兼顾左领右居，注意衔接。特别要注意，凡文稿涉及民族、宗教、外事、农民负担等敏感问题，涉及组织、人事、财政、税收、计划生育、机构编制等热点问题时，一定要慎之又慎，不搞清楚、不协调处理好决不进入下一道程序。

五是严把法规关。随着社会主义民主法制和党内法规建设的加强，必然要求涉及党政活动的公文也要有鲜明的法规性。发布公文，凡内容涉及国家有关法律法规的，都要进行认真对照，以国家法律、法规为准绳，这也是依法行政的要求。我们政府办设立的法制室，就是把这个关的。按照相关要求，规范性公文，必须在上一级党政机关备案审查，咱们的公文每月都有法制室报xx法制室备案、审查。

六是把格式关。格式既是公文的“包装”，又是公文的规矩。日常工作中，我们常常遇到一些公文文种格式和规范错误（主要对文种的用途、使用资格、行文特点及其效力认识不清，概念混淆，选用原则掌握不好所致）。主要说两种情况：

一是规范文种中常有“报告”与“请示”两者混淆。在运用“报告”与“请示”两种规范性公文文种时，应注意两者的区别。一般来讲，“报告”与“请示”有两个共同点、四个不同点。共同点是：（1）两者都是上行公文，即由下级向上级行文。（2）两者都是用于反映情况。其不同点是（1）“报告送达上级后，上级可给予批复，也可以不批复。但“请示”必须给予批复或答复。（2）“报告”的发送时间可以在事情办理或发生之前，也可以在办理之后。但“请示”必须在事情办理之前。（3）“报告”可以同时报告若干情况或事。但“请示”必须一事一文，否则由于上级分管的部门不同，多事一文无法办理或答复（用于口头汇报用的汇报稿例外，但事后必须正式行文）。（4）“报告”可以向上级主管部门行文，也可向上级领导人或非主管部门报告，但“请示”必须向上级直接主管部门行文。总之，报告和请示是明显不同的。不能混为一谈，否则就会延时误事出问题。（如南阳“清官祠”事件期间，南阳市委、市政府转发卧龙区的一个报告，里面加杂请示事项，办公厅（室）工作不到位是秘书部门按照办文规定，把此件作为一般性报告分送给了领导，致使没有一个领导批示，酿成重大政治事件，教训十分深刻）。规范性公文应用中，还存在“决议”与“决定”、“通告”与“公告”、“函”与非规范公文“便函”等概念不清，使用混淆的问题。

二是法定规范性公文常有的标题错误。公文标题由三部分组成，即由“机关规范简称、事由（主要内容）和文种”三要素组成。常见错误有：（1）不分条件省略机关名称。一些内容重要的决定、公告、通知等文种，不可省略机关名称。（2）事由概括不清，题意不鲜明，有的省略不当，产生歧义。（3）自造文种，用“意见”、“安排”、“规划”、“情况”、“汇报”等非规范文件名称直接当做法定规范性文件的文种。（4）书名号使用不当。除法律法规性文件名称外，其它文件名称在公文标题中不用书名号，也不用其它标点符号。但是违反这种规范的错误较为常见，如《关于转发〈×××××通知〉的通知》，就属这种类型。

七是严把规格关。行文方向分为上行文、下行文、平行文。把好规格关：1.看行文形式是否准确。该上级机关行文的，下级机关不能行文；工作仅涉及到一个部门的，就没有必要联合行文。尤应指出的是，除政府办公室根据政府授权，可以向下级政府行文外，政府其他部门不能对下一级政府发布指示性公文；平级机关之间一般用函行文。现在有些部门请示或报告问题时，该用“函”却偏偏叫用“请示”，用下级对上级的口气请求批准，这是不对的。有的认为，只要能批到钱就行、办成事，用什么文种都无关紧要。但以后这样做不行了，省、xx检查公文，发现了要给予通报的。2、看文件体式是否规范。发文字号、签发人、标题等该标注的一项不能少，不能错。

八是要严把文字关。要重点审核公文的结构是否清晰，语句是否符合形式逻辑，字词使用是否妥贴，人名、地名、时间、引文、数字是否准确，文风是否纯正。有的公文洋洋千万言，大题套小题，谈上几遍不解其意；有的公文，堆砌词藻，套话叠出，空话连篇，使人一看就烦，更无心去思考如何遵循了；还有的公文，把上级的文件改改抬头和落款，照抄照搬，没有自己的情况和措施。这都违反规定的。还有一个关键点：搞好印制前的核对工作，是确保公文质量的一个关键环节。“差之毫厘，谬之千里。”一字错误，有时后果不堪设想。据史料记载，1930年4月，阎锡山、冯玉祥结成反蒋联盟，预定在沁阳会师聚歼在xx的蒋军。冯的参谋拟制命令时，误将“沁阳”写成“泌阳”，一个在焦作，一个在驻马店，相隔数百里，结果会师不成，反被蒋介石分割包围而打败。仅仅多了一撇，冯阎兵败中原。否则，这段历史也许就要重写。另外，标点符号的使用也很重要。

九是要严把程序关。只有按程序办事，才能保证公文质量，提高办文效率。目前工作中，存在着文件倒流问题。一些部门向政府的请示、报告及要求市政府办公室批转的公文，不经政府办公室审核，而常常是直接送领导同志审签，甚至同时送几位领导同志审签，既干扰了领导同志的工作精力，也增加了办公室的工作难度和部门间工作的掣肘，特别是领导意见不一致时，有时让办公室无从应对。对此，应力求避免。为避免程序错乱、公文倒流，根据有关规定，我们办公室建立了“公文处理流程图”，也就是市政府制发公文的签批程序：市政府各部门代拟的文稿——市政府办公室秘书科审核（如有修改，应征求起草部门意见）——法制室审核——分管副主任审核——秘书长审签——分管副市长签批——市长签发——办公室秘书科复核、印发。强调四点：一是一般情况下不要越级行文。二是各部门、各单位向市政府报送公文，除领导同志个别交办的以外，一般不要直接报送领导同志个人。凡是根据市政府领导要求向领导同志个人报送的公文，应附上领导同志原批示件，以便于市政府办收文后正确处理。三是不要多头报送公文。

最后，公文经领导签发完毕后，还要进行再次校核。一是看“五官”是否端正：版头、标题、主送机关、发方机关署名、成文日期有无问题。不要前面是政府文件，后面落款却是政府办。二是看“四肢”是否健全：即发文字号、密级、印刷版记怎么样，有无漏项。另外，还有份号、签发人、附件、印章、抄送机关、印发传达范围等8个部件，都要逐一检查。复核以后，就可以送印了。同时按照有关规定做好公文的管理、归档工作。