破除形式主义调查报告

　　十九届中央纪委四次全会强调，巩固拓展作风建设成效，推动化风成俗、成为习惯。坚持从讲政治高度整治形式主义、官僚主义，从领导机关和领导干部抓起、改起，深化治理贯彻党中央决策部署只表态不落实、维护群众利益不担当不作为、困扰基层的形式主义等突出问题。

　　近期，重庆市纪委监委成立调研组，到部分区县和市级部门实地调研，梳理总结过去一年全市破除形式主义减轻基层负担取得的经验成效，分析仍然困扰基层的形式主义突出问题，研究深化治理的对策措施。

　　一、准确界定两组概念

　　巩固拓展作风建设成效，破除困扰基层的形式主义突出问题，需要精准区分基层各层级、行业、领域不同范围履职群体的不同减负需求，区别对待，分类施策。

　　关于基层。调研发现，党员干部对基层的概念认知存有较大差异，有的认为村（社区）是基层，有的认为乡镇（街道）是基层，有的认为区县及以下皆是基层。概念的模糊不清可能导致落实减负要求出现偏差。

　　党章第三十条明确，在企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位设立的党组织均是党的基层组织。因此，基层是一个广义的、相对的概念，其范围不能简单从行政区划角度绝对地割裂开看，应当涵盖各个层级、行业、领域中具体抓落实的群体，把面对群众、企业提供服务的基层单位作为重点，通过减负让他们更好地服务于群众、服务于企业、服务于经济社会发展。

　　关于负担。调研发现，基层干部对负担的感知主要有两种类型：

　　一是价值导向型。对感知有意义有价值的工作，即使任务再艰巨再繁重也少有怨言，但对感知无意义无价值的工作，耐受程度较低。比如，有的机关干部坦言：“很多工作都是利党利国利民的大好事，能够参与其中倍感荣幸，感觉负担的是有时很忙却似乎没忙对地方的一些工作”；

　　二是利益导向型。一些基层干部对工作本身是否有意义思考较少，更加关注个人付出与经济收益是否匹配，当感知付出大于收益时便觉负担。比如，有的村（社区）干部直言：“现在工作任务更加繁重，但以前有的各类专项补贴却很少发了，收入不增反减产生心理变化比较明显。”

　　因此，为基层减负要注意区别对待，分类施策，既要把解决价值导向型干部诉求作为重点，确保“好钢用在刀刃上”；又要关注利益导向型干部的思想动态，坚持严管与厚爱结合，强化正面引导和正向激励。

　　二、调研发现的情况

　　从调研情况看，监督检查过度留痕、落实要求层层加码、权责划分与制度保障不匹配、问责泛化简单化、起草材料不从实际出发，是基层干部反映相对突出的问题，必须引起重视加以解决。

　　过程监督与结果导向的矛盾。“痕迹主义”是当前基层干部反映最强烈最集中最突出的问题，直接体现在会议多、文件多、报表多、记录多等方面：

　　一方面，伴随监督力度增强、监督范围扩大、监督标准细化，基层花费在“留痕”上的精力不断增多，并且监督主体不同、要求不同，一些能统筹合并的事项也不得不分开进行并“留痕”；

　　另一方面，某些工作不出问题则罢，出了问题将面临被追责问责的风险，比如党建、安全生产等，监督中必须还原过程。因此，如何找到监督与被监督、过程监督与结果导向之间的最佳平衡点，是解决问题的关键。

　　特殊举措与常态管理的矛盾。由于一些地方一些单位在检查考核、指标设定、时限要求等诸多方面“层层加码”，进而滋生了基层落实中的形式主义。如，有的督查检查要求必须发现问题，没有发现实质问题或发现问题数量不多时，就找一些不痛不痒的问题凑数交差。此外，有的地方和单位把特殊情况下采用的特殊举措滥用到常态管理之中，并延伸至各个方面、各个环节，违背一般工作规律，具体执行者在无法实际完成任务情况下，就把精力集中到材料美化、数据造假、盆景打造上，力求在形式上出新出彩。

　　责权划分与配套保障的矛盾。从具体工作实践情况看，一是对责权划分认识不一致，二是清单制定后实际执行效果不佳。调研发现，反映“属地管理”问题的不在少数，多是乡镇（街道）和村（社区）干部认为自己承担了大量本该由上级部门承担的职责事项，出了问题还要“背锅”。调研组综合分析认为，在构建更加高效便民的基层治理体系目标指引下，乡镇（街道）今后还将承担更多职能职责，这是改革的总体方向，当前的问题在于职能部门下放服务管理权限时，乡镇（街道）履职所需的经费、人才、技术、网络端口、业务培训等保障环节未能同步跟进，也存在个别职责下放了而权力却没完全下放的现象。

　　问责过程与执纪效果的矛盾。调研发现，基层存在三种问责泛化心态：拼凑政绩心态，把不该纳入问责统计的纳入统计，虚增问责数量；以下代上心态，以问责一般干部代替对领导干部的问责；息事宁人心态，片面追求问责速度，不讲精准度，以快速问责安抚负面情绪。调研还发现，基层存在问责过程不规范现象：

　　一是主体不清晰，有的职能部门不充分履行应负职责，片面认为问责都是纪检监察机关的事；

　　二是程序不规范，有的职能部门或专项工作组不按程序向本级纪检监察机关移送问责线索，直接向下一级或下两级党委交办问责建议，导致问责不精准现象发生；

　　三是政策把握不佳，何种情形应当问责、问责该问到哪一级、应当运用何种问责方式尺度把握不一，实际工作中主观因素影响较大。

　　过关思想与实事求是的矛盾。一些地方一些干部行文不从实际工作需要出发，起草材料时空话较多、言之无物，不考虑实际效果，不敢尖锐点明问题，不敢涉及问题对象，只求平稳和气过关。访谈中，有的负责起草材料的同志认为，一篇材料往往需要逐级审核把关，把材料写得四平八稳、面面俱到更容易过关。有的负责审核把关的同志认为，材料是部署推动工作的最直接证据，不讲认识怕站位不够，不讲意义怕重视不够，措施少了怕缺项漏项。

　　三、深入治理突出问题

　　当前，纪检监察机关要在深入检视问题的基础上，不断巩固拓展作风建设成效，推动整治工作走深走实，为加强基层治理能力、激活基层工作活力、提升基层工作效力，提供坚强的政治、纪律和作风保障。

　　强化精准监督意识。当前，纪检监察机关既要通过有力监督发现、惩治、减少或杜绝违规违纪违法行为，也要不断强化精准监督意识，坚决防止监督检查过多过滥而引起“痕迹主义”等负面产物，不断提高监督效率。在专责监督中必须始终突出问题导向，认真区分问题性质，紧盯关键少数、关键岗位，围绕权力运行各个环节，完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制。

　　改进监督检查工作。紧紧围绕基层减负要求，紧盯简化优化各类监督检查考核工作程序，从总体上统筹合并、减少频次。督查检查应多采取不打招呼、深入一线面对面访谈交流等方式了解实际情况，聚焦关键少数、关键问题，更加突出结果导向，不能把发没发文、讲没讲话、开没开会、有无记录等作为查找问题的重点并予以反馈、要求整改。同时，也要防范把发现问题数量多少作为评价督查检查成效的标准，而忽视问题本身的质量。

　　推动精准问责追责。经常性开展问责统计数据清理和问责案件质量评查，凡不属于问责对象或将直接责任问题纳入问责统计的予以剔除，对违规违纪问责的进行纠正查处，并以适当形式反馈通报，树立鲜明导向。结合新修订的《中国共产党问责条例》，选取一批情况复杂、涉及单位多的典型问责案件做深入剖析，强化问责工作案例指导，督促有关部门严格履行党内法规和国家法律法规赋予的责任追究职责。

　　优化基层治理体系。督促有关单位按照权责对等要求，加大对乡镇（街道）人才、技术、网络端口等方面的支持与保障。聚焦基层反映比较集中的生态环境、应急管理、市场监管、综合执法等方面问题，编制政务服务类主体责任和配合责任清单，赋予乡镇（街道）对辖区需区县职能部门解决事项的协调权，建立“乡呼县应、上下联动”的响应平台，改进现行的乡镇（街道）与职能部门相互考核方式，强化乡镇（街道）对区县职能部门的考核评价力度。

　　重视基层干部待遇。在规范津补贴或福利有关政策基础上，对纳入基层群众性自治组织依法协助政府工作的事项，遵循“费随事转、权随责走”原则，安排村（社区）干部从事相关协助工作时，既要在做法上给予指导，也要在经费上给予保障。同时，建议综合考虑区域财政情况、消费水平，动态掌握不同地区村（社区）干部具体收入情况，适度加大转移支付力度，防止因地方财力差异导致的村（社区）干部收入差距过大。

　　改进减负评价方式。基层减负的最终效果要由基层干部自己说了算。纪检监察机关要会同相关部门不定期到基层实地走访调研，或选取一批基层干部群众代表作为基层减负工作联络员，随时通过电话了解情况，动态掌握基层对减负工作的直观感受。注重将各地各部门报送的相关数据与了解到的基层干部实际感受相互印证，对刻意将基数报大、玩数字游戏，或将有关事项改头换面、显性变隐性等问题严肃查处并通报曝光，坚决防止“数字减负”“名减实不减”等问题。