关于耕地恢复实施路径调查与思考报告

当前xx省耕地保护面临着耕地总量减少、布局分散、细碎化程度较高、耕地“非粮化”、林草复耕冲突、管护不到位等现实困境，亟须逐步有序地推动耕地恢复工作，以弥补上一轮规划耕地保有量任务缺口，落实年度“进出平衡”和永久基本农田储备等耕地保护工作要求。目前，虽然已有xx等省开展耕地恢复相关工作，但尚处于探索实践阶段，仍缺乏顶层设计和可持续推动耕地恢复工作的抓手。本文在对省内5个地级市、三大示范点调研的基础上，围绕耕地保护目标，提出构建由“空间优化、时序联动、利益平衡、管理协同”构成的耕地恢复实施路径，形成一套可落地、可复制、可推广、具有xx特色的耕地恢复政策与经验做法，为引导带动稳妥有序开展耕地恢复工作夯实基础，也为耕地恢复配套政策的完善提供理论和实践参考。

1.调研地区基本情况

调研区包括佛山市、东莞市、清远市、河源市和阳江市等5个地级市，其中佛山市南海区、东莞市和河源市东源县是省级耕地恢复示范点，三大示范点分别是珠三角桑基鱼塘区域、高度城市化地区、粤东西北典型农业发展区的典型代表。

耕地现状情况

东莞市耕地以水浇地为主，其余4个地市以水田为主。根据第三次全国国土调查（简称“三调”）数据成果[1]，位于粤西的阳江市（10.71×104hm2），粤北的清远市（17.56×104hm2）、河源市（10.53×104hm2）耕地面积大，且水田占比均超七成；而位于珠三角的佛山市（2.12×104hm2）、东莞市（0.92×104hm2）耕地面积小，其中佛山市水田占比接近六成，而东莞市水浇地占比超九成。此外，结合上一轮规划耕地保有量任务，研究区耕地资源均存在不同程度的缺口，其中清远市缺口最大，其次是佛山市。

耕地恢复潜力情况

研究区耕地恢复潜力以难以恢复为主，且群众意愿是影响的主要因素。基于耕地恢复潜力调查评价结果，从地类来看，佛山市、东莞市耕地恢复潜力地类以园地和坑塘水面为主，而河源市、清远市和阳江市以园地和林地为主；从恢复难易程度来看，均以难以恢复为主，其中难以恢复耕地占外业调查耕地恢复潜力的比例均超五成，主要是由于群众恢复意愿低和耕地恢复成本高，尤其是群众的恢复意愿低对耕地恢复影响最大。

2.实施做法

由于各地市财政资金、恢复意愿、耕地现状、以奖代补支持等存在差异，耕地恢复力度和工作开展进度也存在差异。其中，清远市和阳江市由于财政资金紧张等原因尚未开展耕地恢复工作，而佛山市、东莞市、河源市东源县坚持试点先行，因地制宜探索恢复模式，并取得了一定成效。下面从佛山市、东莞市、东源县三个地区实践来总结耕地恢复典型做法。

佛山市通过探索“两个模式”，灵活多元补偿

一方面，实施耕地恢复“标准模式”和“简易模式”，前者由政府组织实施，以获取耕地储备指标为主要目标，实施程序参考垦造水田等文件实施；后者包括由政府组织实施和由社会资本投资组织两种类型，暂无法获取耕地储备指标，以恢复成符合国土变更调查认定标准为底线[2]，以满足耕地缺口、进出平衡等任务要求为主要目标，实施流程较为简单。其中，通过政府与社会力量联合发力，并将耕地恢复与全域土地综合整治、垦造水田、高标准农田建设、增减挂钩等工作有机结合，实现耕地恢复加整改图斑面积约6000亩[3]，保障耕地恢复工作可持续推进。另一方面，佛山市通过提高种植补贴、延长租赁时间等来吸引社会资本自发恢复耕地和后期管护，以及南海区勇于探索实行“房券”奖励政策，即对于当地村集体连片出租农用地给政府实施垦造水田并划入永久基本农田的，在获得租金的同时，还能获得2万元/亩的一次性现金奖励，以及能兑换20平方米/亩的产业保障房[4]，实现工业反哺农业、共享经济发展红利；实施永久基本农田储备区奖励机制，奖励标准达到11万元/亩，增强村集体、社会资本投资耕地恢复的动力。

东莞市以耕地保护集聚区为基础，实施“市定规则，镇管工程”的恢复模式

东莞市创新性划定耕地保护集聚区，并根据耕地流出情况、近三年批次占用情况、耕地保护任务缺口、耕地卫片监督问题图斑、耕地转出需求等，制定耕地恢复计划并落实到各乡镇、街道。与此同时，东莞市构建了“1+N”政策体系，按照“市定规则，镇管工程”的恢复模式[5]，将耕地恢复与全域土地综合整治、高标准农田建设、耕地年度“进出平衡”、耕地撂荒治理等相关工作统筹实施，在耕地保护集聚区内以恢复为主、补充为辅的形式开展耕地恢复工作，助推耕地集中连片保护和质量提升。此外，东莞市为保障农民种粮收益，通过提高种粮补贴标准（水稻补贴提高到500元/（亩·造）、玉米补贴提高到250元/（亩·造））、将种植大豆纳入市级种粮补贴、减免租金、购买农业保险等方式支持粮食生产，激励农户自主参与耕地恢复后期管护工作。

东源县通过“指标奖励”，探索“引入社会资金投入，村企共建”恢复模式东源县以座谈会的形式向乡镇、部门相关负责人宣讲政策和答疑解惑，推动乡镇开展耕地恢复工作。同时，东源县结合点状供地政策，探索“引入社会资金投入，村企共建”恢复模式[5]，通过引入龙头企业，由企业和村集体按6：4资金投入工程建设，对恢复面积不低于50亩且通过验收后，政府将给予不高于恢复总面积3%的建设用地指标奖励；在发展乡村振兴产业的同时，激励村集体和企业共同参与耕地恢复工作。

3.实施瓶颈

耕地分布零散，耕地保护和发展空间矛盾突出

由于“三调”调查口径变化，“可调整地类”不再纳入耕地管理的范畴，导致研究区稳定耕地大都布局分散，破碎化程度高，大量位于城镇建成区范围内，或以开天窗的形式存在于城镇建设区之间[6]，且耕地恢复潜力空间布局呈现大分散小集聚，与发展空间高度重叠，对城镇发展建设和重大项目落地造成严重制约，也不利于对耕地的耕种和管护。

耕地恢复投入大且周期长，缺乏可持续资金支持

基于群众恢复意愿低、耕地恢复地块涉及权属人多、种植作物类型繁杂等情况，耕地恢复成本涉及工程建设、地表补偿、后期长效管护等费用，如需要将种植果木、药材、苗圃、养殖鱼塘等高收益的地块恢复成耕地，则需要给予农民足够的经济补偿并持续支付收益降低补贴，造成恢复成本高，资金需求大。同时，实地恢复为耕地的地块需要经历较长的周期才能在年度国土变更调查中变更为耕地，不能一步到位填补地区耕地保护任务缺口或落实永久基本农田补划，且恢复后因耕种缺乏内生动力也会面临再次改种等现实问题。此外，基于恢复项目程序复杂、耗时长、预期收益不高等因素，目前耕地恢复资金来源以政府投入为主、社会资本投入为辅，缺乏可持续资金支持，导致地方财政压力大，不利于推动耕地恢复工作的开展。

缺乏统筹联动，后期管护难以到位

耕地恢复项目涉及踏勘选址、立项、实施、验收、管护等内容，需要自然资源、农业农村、林草、财政、执法、生态环境保护、水利等多个部门联动实施，但因各部门职责边界不清晰、考核标准不一，又缺乏部门联动统筹工作机制，且缺乏耕地恢复的统筹规划布局指引，导致基层部门在耕地恢复具体工作中存在管理重叠与冲突、沟通不畅、后期监管缺位等问题，难以实现闭环管理。同时，由于未明确“非粮化”[7-9]、耕作层破坏[10-11]等概念的界定，且缺乏宣传，致使大部分农民对耕地“非粮化”的理解与传统思想上对耕地的认知存在差异，不利于后期管护。此外，由于耕地恢复工作涉及地方政府、职能部门、农户等多方利益主体博弈[12-13]，导致不同主体对耕地恢复工作思想认识不一，加之激励措施不足难以让个体在耕地上获得可持续的收益，致使落实长效管护难。

配套政策不完善，缺少恢复典范