我国数字政府建设的经验、短板与改革启示

摘要：经过数年发展，我国数字政府建设成绩斐然，主要体现在高度重视顶层设计、以数字化重塑政府治理流程、持续打造良性互动的政企合作模式上。然而，我国数字政府建设也存在一些短板，即数据资源共享面临挑战、品牌运营能力亟须提升、数字平台使用体验欠佳、数字人才缺口不断扩大、数字政府建设差异显著、制度更新滞后问题突出。为此，新时代数字政府建设的改革应大力推动数据开放共享、打造以用户为中心的数字政务品牌形象、着力提升数字政务平台用户体验、加强数字人才队伍建设、推动数字能力均衡化发展、建立高效的法律法规立改废体系。

一、我国数字政府建设的经验

（一）高度重视顶层设计

数字政府建设是一项复杂的系统工程，需要统筹协调多个子系统，共同组成一个能够流畅运转的整体，任何部分的缺失都可能会对整体运转造成不良影响，这凸显了顶层设计在数字政府建设中的重要性。“十三五”以来，党和政府高度重视数字政府建设，并对此做出了顶层规划。党的十九届四中全会和五中全会两次强调要“推进数字政府建设”，相继发布了《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》《国务院关于在线政务服务的若干规定》等一系列文件，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》以整章篇幅明确提出要提高数字政府建设水平，对建设的目标、途径和任务做出了全面部署。

地方政府也以极大的热情投入数字政府建设中，高度重视数字政府顶层规划设计，系统谋划、总体部署数字政府建设相关事项，相继出台了数字政府建设规划、行动方案。例如，广东提出以建设数字政府为核心，围绕系统化的建设思想，构建新型数字政务建设体制机制，陆续出台了《广东“数字政府”改革建设方案》《广东省“数字政府”建设总体规划（2018—2020年）》及相应的实施方案。2021年颁布的《广东省数字政府改革建设“十四五”规划》进一步将数字政府建设提升到了新的高度，提出了优化政务服务、省域数字治理、政府运行数字协同、要素市场化配置、数字基础设施、数字安全、体制机制建设等7项具体任务，为数字政府建设营造良好的政策环境。

（二）以数字化重塑政府治理流程

数字政府建设涉及众多政府部门，强调整体协同、融合互通，体制机制改革成为政府治理流程数字化改造的重要抓手。我国多数省份建立了大数据管理局，以最大限度打破部门数据壁垒，统筹规划数据互联互通，推动政府数字化转型。在组织形式上，主要依靠对原有的相关职能机构进行重新组合，或在原有部门的基础上赋予新的权限。在具体工作上，主要组织、指导、协调公共数据和政府系统电子政务发展管理工作。在具体推进方式上，大多数省份成立了数字政府建设领导小组，统筹协调建设工作中的诸多事宜。

综观各省、市建设现状，上海和广东政府数字化改造效果较为显著。上海市成立了由市长任组长的“上海市推进‘一网通办’改革和政务公开领导小组”，由市政府办公厅总牵头，各区各相关部门配合，大数据中心负责实施，聚焦重大政策举措的统筹推进，跨区域、跨部门、跨层级组织联动，打造了上传下达、协同高效的体制机制。广东依托省级数字政府专家委员会的宏观指导，确立了全省一盘棋的工作机制，在原省政府信息中心及44个省直部门信息中心的基础上组建了政务服务数据管理局，并在市县层面垂直设立直管机构，初步建立了全省政务信息化统筹管理格局。

（三）持续打造良性互动的政企合作模式

数字政府建设已经成为各级政府的重要选择。相关人才和资源储备的不足导致政府通常难以单独承担数字政府建设，需要广泛引入企业力量承担建设任务。一方面，激烈的市场竞争赋予了企业先进的数字技术、优秀的数字化人才，政府可通过合资或购买服务的方式从企业获取急需的数字资源，完善其建设和运营能力。另一方面，企业是政府治理的重要对象之一，来自企业的反馈亦是数字政府建设运营的重要依据，甚至会影响政府的治理理念。

各地大多采用管运分离的模式引入企业力量，即大数据局等政府部门负责顶层设计、统筹规划，对技术力量要求较高的运营维护移交给数字企业，但在具体操作上各地政府仍存在诸多差异。广东利用云计算、大数据等新兴技术，在基础资源建设及应用开发方面与企业全面开展合作，做强政务开放平台，强化管理运营能力、技术支撑能力以及安全及风险防控能力，搭建数字政府生态圈，取得了明显成效。浙江依托阿里巴巴集团，以全面实现“掌上办事、掌上办公”为目标，成立了国资控股的数字浙江技术运营有限公司，有效推动了浙江数字政府建设。

二、我国数字政府建设的短板

（一）数据资源共享面临挑战

清除数据共享障碍是高质量建设数字政府的前提条件。一是我国80%以上的信息数字资源掌握在各级政府部门手里，在传统“条块分割”管理模式下，单个部门的数字资源无法与其他部门有机衔接，多数资源共享效率极低，大部分政府部门之间乃至部门内部建立的数据库仍未打通，存在数据不互通、标准规范不同、平台软件不兼容等突出问题，导致大量政府服务和公共服务信息处于碎片化状态，对企业和民众造成了不便，甚至催生了部分不合理证明。二是电子证照互通互认度不高，部分省、市电子证照库的对接渠道不明晰，电子证照的使用场景、方法、条件等缺乏明确的实施细则，对电子证照的应用挖掘不足，共享复用范围有限。大部分政府机构、银行、企业对电子营业执照的认可度不高，在办理业务或企业经营中仍需要提供纸质营业执照。

（二）品牌运营能力亟须提升

打造运营良好、形象优秀的特色政务品牌，提高用户认同度和获得感，是数字政府建设的重点任务之一。一是数字政务服务品牌定位不明确，欠缺对于政务服务品牌形象的整体塑造和宣传推广，部分省份政务服务宣传语、口号和推广词空洞乏力，市场主体难以形成数字政务品牌共识。二是数字政务品牌运营内容不完善，缺少具体政务服务内容支撑，政务服务清单尚不明确或未通过多种渠道向社会公开，办事指南不规范、不完整。三是数字政务服务的评价反馈机制亟待完善，部分政务平台未设置评价反馈系统，部分已设置的存在点击无效、无应答等诸多问题，未形成对数字政务服务实施情况和实施效果的制度化评价机制。

（三）数字平台使用体验欠佳

多个省份已全面建成了数字政府服务平台，但从“能网办”到“易网办”还有较大距离。一是网上办事大厅的界面、流程设计相对缺乏用户思维，个性化、人性化设计不足，查询搜索存在“搜不到、搜不全、搜不准、体验差”等问题，在线客服、智能客服功能不完善。二是绝大部分涉企事项仅实现网上受理，企业办事实现全程网办的比率较低，移动端办事尤其是涉企事项的移动端办理仍处于起步阶段，在用户数量、黏性，涉企事项完善、统一程度，多入口接入等方面均存在优化空间。三是基层地区线上政务落地难，部分地区建成的线上平台存在稳定性差、与其他政务系统不兼容的问题，部分工作人员缺乏积极性，不愿意使用线上政务平台，群众在线上提交的申请长时间无人理睬，业务办理仍以传统表格方式为主，浪费了大量行政资源。