解读《中华人民共和国档案法实施条例》十大亮点

　　2023年12月29日，国务院第22次常务会议通过了《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《实施条例》），自2024年3月1日起施行。《实施条例》着眼于新时代档案事业创新发展，以新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）为依据，对《中华人民共和国档案法实施办法》（以下简称《实施办法》）作了全面修改并更名为《实施条例》。

　　亮点一·确立全新档案治理格局

　　《实施条例》在《档案法》基础上，通过第三条、第四条、第七条、第八条、第九条规定，进一步明确了“党委领导、政府依托、部门主责、多方参与”档案治理新格局。《实施条例》要求全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，健全党领导档案工作的体制机制，把党的领导贯彻到档案工作各方面和各环节，将坚持和加强党的全面领导落到实处；要求县级以上人民政府建立健全档案机构，提供档案长久安全保管场所和设施，将档案事业发展经费列入本级预算，为档案工作提供基础保障；要求机关、团体、企业事业单位和其他组织应当履行档案工作主体责任，依法开展档案工作；要求有关部门加强档案宣传教育和专业人才培养，鼓励和支持企业事业单位、社会组织和个人等社会力量参与和支持档案事业的发展，为档案工作开展提供了全方位安排。“党委领导、政府依托、部门主责、多方参与”档案治理格局是地方档案机构改革背景下，以系统思维构建的全新档案治理格局，是建立科学完善的档案治理体系的重要目标和方向。

　　亮点二·调整档案范围界定要求

　　《档案法》第二条规定了“本法所称”档案的定义，明确了纳入该法管辖范围档案的内涵。需要强调的是，《档案法》中档案仅包括“对国家和社会有保存价值”的档案，并不涵盖全部档案，因而需要对纳入管辖范围的档案外延作出进一步界定。《实施条例》第二条对《档案法》所称档案的界定提出要求，规定档案具体范围由国家档案主管部门或者国家档案主管部门会同国家有关部门确定，同时规定省级档案主管部门会同同级有关部门可以确定反映地方文化习俗、民族风貌、历史人物、特色品牌等的档案范围。可以看出，《实施条例》调整了《实施办法》按照所有制划分档案界定权限的做法，改由国家档案主管部门或者国家档案主管部门会同国家有关部门统一界定各类所有制档案范围，同时在地方特色档案范围界定上对省级档案主管部门及同级有关部门进行授权，充分体现了一般与特殊相统一、一致与多样相统一的特点。值得注意的是，《实施条例》对于省级部门确定地方特色档案范围时的用词为“可以”，虽未如《实施办法》明确要求需征得国家档案主管部门同意，但具体实施时不应违背国家档案主管部门或者国家档案主管部门会同国家有关部门确定的原则和基本要求。

　　亮点三·延续档案分级管理规定

　　《实施条例》第五条延续了《实施办法》关于档案分级要求，规定分级管理的对象为国家档案馆馆藏的永久保管档案；分级方式为分一、二、三级管理；分级标准和办法由国家档案主管部门制定。《实施条例》（修订草案征求意见稿）曾经尝试将分级管理对象确定为所有“具有永久保存价值的档案”，分级方式“按照档案的形成年代、珍稀程度、内容和来源的重要性分为重点档案和一般档案；重点档案分为一级、二级、三级”，规定了档案分级的基本标准，同时将档案分级与国家重点档案保护与开发工作衔接起来。在立法过程中，由于上述表述缺乏必要实践经验支撑，《实施条例》最终保守性延续了原有规定，有关档案分级也仅仅与第二十二条分等级保护和管理、第二十七条档案出境要求相衔接。需要强调的是，档案分级管理是对档案进行精细化管理的前提条件和重要方法，比较理想的档案分级管理应当与政策资金支持、档案保管保护、档案价值鉴定、重点档案保护与开发、档案文献遗产等工作或业务相衔接，为档案理论发展和业务推进提供更多空间。修订草案征求意见稿中关于档案分级的相关思路值得国家档案主管部门制定分级具体标准和管理办法时予以研究和借鉴。

　　亮点四·预留档案馆发展政策空间

　　档案馆工作是档案事业的重要组成部分，档案馆的设置和管理事关档案事业长远发展和国家档案资源的科学有效管理。1992年《全国档案馆设置原则和布局方案》经国务院批准实施以来，各级各类档案馆得到了不同程度的发展，涵盖不同层级、不同类型档案馆的全国档案馆网体系基本形成。随着档案事业发展进步，档案馆分工定位不清晰、资源配置不合理、权责义务不对等、欠缺发展活力动力等问题逐渐凸显出来，需要在政策法规层面予以及时调整。《实施条例》不再局限于《实施办法》制定实施全国档案馆的设置原则和布局方案的工作要求，提出各级各类档案馆的设置和管理应当符合国家有关规定，要求档案馆的设置和管理既要符合现有的机构编制、发展改革、城市建设等规定，也应符合今后建立完善的相关规定，为下一步以统筹规划、分级分类、资源导向、精准施策为原则开展档案馆的设置和管理工作，建立结构合理、分工明确、关系协调、管理科学、服务高效的全国档案馆网体系留下充分的政策发展空间。

　　亮点五·细化强化档案工作责任制

　　《实施条例》第十八条对机关、团体、企业事业单位和其他组织建立档案工作责任制提出了三项要求：一是确定档案工作组织结构、职责分工，即确定组织机构内部的有关档案工作相关组织的架构和职责分工。比如《机关档案管理规定》要求机关单位建立档案工作协调机制、确定机关档案部门、组成机关档案工作网络，分角色承担起机关档案工作的组织协调、统一归口和具体管理职责，形成比较合理的档案工作三级组织结构。二是落实档案工作领导责任、管理责任、执行责任。这是与档案工作组织结构密切相关的三种责任，领导责任是指组织机构负责人或档案工作协调机制应当承担的决策、协调档案工作重大事务和重要事项的责任；管理责任是指档案部门承担的统一归口、统筹推进档案业务工作的责任；执行责任即直接责任，是指组织机构相关部门和人员承担的文件材料的收集、整理、归档和档案管理具体工作责任。三是健全单位主要负责人承担档案完整与安全第一责任人职责相关制度，要求主要负责人对涉及档案完整与安全的重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要任务亲自督办，以上率下，构建各司其职、各尽其能、各负其责的档案工作责任制。

　　亮点六·加强对国有档案资源管控

　　《中华人民共和国物权法》第五条规定，“物权的种类和内容，由法律规定”。根据物权法定原则，《实施条例》作为行政法规不能直接规定档案所有权，因而在第二十五条从目录汇集角度对国家所有档案的范围进行列举：（一）机关、群团组织、国有企业事业单位形成的档案；（二）第一项所列单位之外的其他单位，经法律法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务形成的档案；（三）第一项所列单位之外的其他单位或者个人，由国家资金支持，从事或者参与建设工程、科学研究、技术创新等活动形成的且按照协议约定属于国家所有的档案；（四）国家档案馆保管的前三项以外的其他档案。《实施条例》高度重视国有档案资源建设与管理工作，第十九条、第二十条、第二十一条、第二十五条分别从归档、移交、收集和监管四个方面对国有档案资源加强管控，其中归档工作主要基于归档范围和档案保管期限的制定与审核，在实际执行中可以与“三合一”制度实施结合起来；移交工作强调负有移交义务的机关、团体、企业事业单位和其他组织均应按照规定向有关的国家档案馆移交档案；收集工作强调档案馆包括国家档案馆可以通过接受捐献、购买、代存、交换等方式收集档案，国家鼓励单位和个人将属于其所有的对国家和社会具有重要保存价值的档案捐献给国家档案馆；监管工作主要规定县级以上档案主管部门通过分类别汇集有关目录数据实现对国有档案的监督和管理。

　　亮点七·完善档案开放审核机制

　　档案开放是档案馆履行法定义务、有效发挥档案价值作用的重要途径，档案开放审核是档案开放的核心环节。《档案法》第三十条明确了档案开放的审核主体，《实施条例》第三十条在此基础上完善了档案开放审核工作机制，要求国家档案馆、档案形成单位或保管单位、档案主管部门各尽其责、密切配合，形成工作合力：一是国家档案馆应当建立馆藏档案开放审核协同机制，会同档案形成单位或者移交单位进行档案开放审核。二是档案形成单位或者保管单位负责尚未移交进馆档案的开放审核，并在移交进馆时附具到期开放意见、政府信息公开情况、密级变更情况等。三是县级以上档案主管部门应当加强对档案开放审核工作的统筹协调。需要注意的是，档案形成单位或者保管单位在开展尚未移交进馆档案的开放审核时，需要建立未进馆档案开放审核衔接机制，将机关单位开放审核与馆藏档案开放审核有机联系起来，避免重复审核、无效审核。从长远来看，要积极研究未进馆档案与馆藏档案开放审核一体化工作模式，探索建立全国一体统筹、左右互通、上下联动的档案开放工作体系，支持更高水平开放审核工作，不断提高档案开放工作水平。

　　亮点八·补齐档案安全管理短板

　　档案安全是档案工作的红线和底线，《实施条例》结合近些年在突发事件应急处置、馆库设备配备和使用、档案外包服务等方面出现的档案安全问题或隐患，分别作出了针对性的规定，补齐了档案安全管理短板。《实施条例》在第二十二条、第二十三条要求建立健全科学的管理制度和查阅利用规范，制定有针对性的安全风险管控措施和应急预案，防范自然灾害、事故灾难等突发事件影响档案安全；要求配置适宜安全保存档案、符合国家有关规定的专门库房，配备防火、防盗、防水、防光、防尘、防有害气体、防有害生物以及温湿度调控等必要的设施设备，并规定任何单位和个人不得侵占、挪用国家档案馆的馆舍，不得擅自改变国家档案馆馆舍的功能和用途，确保档案安全保管环境。《实施条例》第二十八条列举了档案服务企业应当具备的基本条件，同时要求委托方应当对受托方的服务进行全程指导和监督，确保档案安全和服务质量。当然，外包服务除上述要求外，实践中还应严格限制外包服务范围、不断完善外包服务规范标准、探索建立有效监管机制等，有效避免档案外包服务风险。

　　亮点九·明确数字档案管理框架

　　《实施条例》档案信息化建设一章和第三十二条等系统规定了电子档案管理和传统载体档案数字化工作要求，提出了数字档案管理的整体思路，即规范电子档案管理、强化档案数字化工作、开展数字档案馆（室）建设、加强数字资源共享利用。电子档案管理着重强调四个方面内容：一是加强信息系统建设，要求积极推进电子档案管理信息系统建设，加强办公自动化系统、业务系统归档功能建设并与电子档案管理信息系统相互衔接。二是推进电子档案规范管理，要求采取管理措施和技术手段保证电子档案来源可靠、程序规范、要素合规。三是确保电子长期保存安全，要求采取管理措施和技术手段保证电子档案在长期保存过程中的真实性、完整性、可用性和安全性。四是实施重要电子档案异地备份保管，根据需要建设灾难备份系统，实现重要电子档案及其管理系统的备份与灾难恢复。这四项要求的实施主体有所侧重，但具体实施时机关、团体、企业事业单位和其他组织以及档案馆应当统筹兼顾、一并考虑。传统载体档案数字化工作着重强调两方面内容：一是明确数字、缩微以及其他复制形式的档案复制件，载有档案保管单位签章标识的，具有与档案原件同等的效力。二是鼓励有条件的单位开展文字、语音、图像识别工作，加强档案资源深度挖掘和开发利用。此外，《实施条例》还明确提出推进数字档案馆和数字档案室建设，促进全国档案数字资源跨区域、跨层级、跨部门共享利用，为数字档案管理拓展了发展空间、明确努力方向。

　　亮点十·实现监督检查制度创新

　　档案监督检查在档案方针政策和法律法规实施中起着承前启后的核心作用，是档案行政管理的关键环节。《实施条例》明确了档案监督检查的行政检查属性、确定了监督检查权限内容、完善了监督检查实施路径，实现了档案监督检查制度创新。《实施条例》第十一条强调档案监督检查是“国家档案主管部门针对有关法律、行政法规、部门规章和国家有关方针政策的实施情况”进行的，明确了档案监督检查的行政检查属性。《实施条例》第四十六条明确了在档案监督检查工作中档案主管部门的调查权、处理权、建议权，连同《档案法》第四十三条已经明确的检查权，组成了完整的档案监督检查的权限内容。为保证监督检查实施效果，《实施条例》特别规定了定期情况报送制度和执法队伍建设要求，从优化工作程序、强化执法力量方面进一步完善了监督检查实施路径。需要说明的是，《档案法》第四十七条对监督检查程序提出了原则要求，但《实施条例》未对程序作出具体规定，档案主管部门开展监督检查可以参照《档案检查工作办法》和已经颁布实施的行政检查规范执行。综上，《实施条例》在《档案法》基础上，总结了多年来档案工作经验，有效衔接档案法律与档案规章、规范性文件和标准，提出了档案工作新思路、新目标、新要求，是一部承前启后、承上启下的重要的档案法规，需要认真学习研究、深入贯彻实施，推动档案工作不断迈上新台阶。